黄承伟:以深化改革激发农业农村发展活力

日期:2024-06-13     来源:《中国党政干部论坛》2024年第5期    浏览:600    
核心提示:2024年中央一号文件明确要求强化农村改革创新,在坚守底线前提下,鼓励各地实践探索和制度创新,强化改革举措集成增效,激发乡村
2024年中央一号文件明确要求强化农村改革创新,在坚守底线前提下,鼓励各地实践探索和制度创新,强化改革举措集成增效,激发乡村振兴动力活力。新时代新征程上推进乡村全面振兴,各地各部门必须用好改革这一重要法宝,自觉把改革摆在更加突出位置,进一步深化农村改革,激发农业农村发展活力,以加快农业农村现代化,更好推进中国式现代化建设。

一、深刻领悟进一步深化农村改革的根本遵循

新时代特别是党的十八届三中全会以来,习近平总书记始终为农村改革掌舵定向,亲自谋划、亲自部署、亲自推动了承包地“三权分置”改革、农村集体产权制度改革、建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系等一系列重大改革任务,为持续推进深化农村改革、激发农业农村发展活力提供了根本遵循。

坚持把深化改革作为推进农业农村现代化的根本动力。“改革开放以来,我们党领导农民率先拉开改革大幕,不断解放和发展农村社会生产力,推动农村全面进步,实现了由温饱不足向全面小康迈进的历史性跨越。”(习近平:《论“三农”工作》,中央文献出版社2022年版,第2页)深刻阐明了农村改革是农业农村取得历史性成就、发生历史性变革的重要原因。“解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题,根本要靠深化改革,调动亿万农民积极性。”(同上,第199页)“要加快推进农村重点领域和关键环节改革,激发农村资源要素活力。”(同上,第14页)深刻阐述了农村改革是解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题的根本之策。关于农民承包的土地具有所有权、承包权、经营权理论属性的原创性理论,深刻印证了农村改革是开拓马克思主义政治经济学新境界的重要实践来源。实践证明,在中国式现代化进程中,持续深入推进农村改革创新,坚定不移扩大开放,可为推进农业农村现代化提供更完善的制度政策保证、更强大的能力支撑、更强劲的动力源泉。

始终坚持正确的改革方向。习近平总书记指出,“深化农村改革,必须继续把住处理好农民和土地关系这条主线,把强化集体所有制根基、保障和实现农民集体成员权利同激活资源要素统一起来,搞好农村集体资源资产的权利分置和权能完善,让广大农民在改革中分享更多成果”(习近平:“加快建设农业强国,推进农业农村现代化”,《求是》2023年第6期)。这一重要论述充分体现了农民与土地的关系在农村改革中的基础性地位,为农村发展明确了改革方向,实际上也是明确了新时代新征程上我国全面深化农村改革的主攻方向。

坚持科学推进改革的方法论。一是坚持以人民为中心推进改革,尊重农民主体地位和首创精神。习近平总书记强调,全面深化改革必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点,体现了我们党全心全意为人民服务的根本宗旨,彰显了全面深化改革的价值取向。二是坚持正确的思想方法,处理好解放思想和实事求是、整体推进和重点突破、全局和局部、顶层设计和基层探索、胆子要大和步子要稳、改革发展与稳定等重大关系,更加注重系统集成、突出重点、制度质量、落地见效,着力破解新征程上农村改革中深层次的体制机制问题。三是把握适度原则,有力有效推进。习近平总书记指出:“把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度,要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平提高相适应。”(习近平:《论“三农”工作》,中央文献出版社2022年版,第200页)四是保持历史耐心,不可操之过急。“推进农村改革,必须保持历史耐心,看准了再推,条件不成熟的不要急于去动。”(习近平:“加快建设农业强国,推进农业农村现代化”,《求是》2023年第6期)

守住农村改革的政策底线。习近平总书记强调,“我多次强调,农村改革不论怎么改,不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了,这些底线必须坚守,决不能犯颠覆性错误”(习近平:《论“三农”工作》,中央文献出版社2022年版,第263—264页),既系统阐明了农村改革的战略方向、战术策略,更鲜明强调了农村改革的底线原则。在具体的推进过程中,守住农村改革的底线,就是要全面领会习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署,确保改革不能突破政策法律底线,不能违背农民意愿,不能和农民争利,始终把实现好、维护好、发展好农民的根本利益作为农村改革的出发点和落脚点。

二、准确把握进一步深化农村改革的着力点

深化农村改革是一项复杂的系统工程,涉及亿万农民的根本利益,事关社会稳定和长治久安,是确保国家安全、民族团结、扎实推进共同富裕的基础性工作。准确把握进一步深化农村改革的重点难点,需要从以下四个方面着力。

深刻领会习近平总书记关于农村改革的重要论述,这是准确把握进一步深化改革着力点的指导思想。习近平总书记全面阐述了新时代持续深化农村改革的重点:一是着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革,发展多种形式股份合作,赋予农民对集体资产更多权能,赋予农民更多财产权利;二是加快构建新型农业经营体系,推动家庭经营、实体经营、合作经营、企业经营共同发展,提高农业经营集约化、规模化、组织化、社会化、产业化水平;三是推进供销合作社综合改革,按照为农服务宗旨和政事分开、社企分开方向,把供销合作社打造成为同农民利益联结更紧密、为农服务功能更完备、市场运作更有效的合作经营组织体系;四是健全农业知识保护制度,完善农产品价格形成机制,完善农产品市场调控制度,完善农业补贴制度,加快形成农业支撑保护制度;五是加快推进户籍制度改革,促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口有序实现市民化;六是健全城乡发展一体化体制机制,推动城乡生产要素平等交换和公共资源均衡配置,加快形成以工助农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。(习近平:《论“三农”工作》,中央文献出版社2022年版,第201—202页)

全面理解党中央、国务院为深化农村改革作出的决策部署,这是准确把握进一步深化改革着力点的主要依据。党的十九大提出实施乡村振兴战略以来,按照习近平总书记提出的新思想新观点新论断,党中央、国务院坚定不移深化农村改革,在每年的中央文件中围绕乡村振兴对深化农村改革作出部署。2018年中央一号文件要求,坚持质量兴农、绿色兴农,以农业供给侧结构性改革为主线,加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。要深化农业科技成果转化和推广应用、户籍制度、农村土地制度、农村集体产权制度等改革,以及供销合作社综合改革,深入推进集体林权、水利设施产权等领域改革等。2019年中央一号文件的农村改革部署聚焦在全面深化农村改革,激发乡村发展活力上。2020年中央一号文件主要从加大农村公共基础设施建设力度、加快恢复生猪生产、优先保障“三农”投入、破解乡村发展用地难题、抓好农村重点改革任务等五个方面对农村改革进行安排部署。2021年中央一号文件明确要深入推进农业供给侧结构性改革,把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置,全面推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。2022年中央一号文件关于改革的部署集中在深化粮食购销领域监管体制机制改革、农村公路管理养护体制改革试点、深化乡镇管理体制改革、推进农村婚俗改革试点和殡葬习俗改革、加快农村信用社改革、抓好农村改革重点任务落实等六个方面。2023年中央一号文件聚焦农业水价综合改革、供销合作社综合改革、农村土地制度改革、农村宅基地制度改革试点、农村丧葬习俗改革等。2024年中央一号文件强调强化改革举措集成增效,激发乡村振兴动力活力,重点聚焦启动实施第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点,健全土地流转价格形成机制,稳慎推进农村宅基地制度改革,深化农村集体产权制度改革,持续深化集体林权制度改革、农业水价综合改革、农垦改革和供销合作社综合改革等方面。

客观认识深化农村改革重点任务完成的进展及成效,这是准确把握进一步深化改革着力点的基础起点。党的十八大以来,深化农村改革的进展及成效具体体现在五方面。一是农村土地制度改革取得积极进展。农村基本经营制度巩固完善,承包地“三权分置”制度初步建立,农村宅基地制度改革试点稳慎推进,农村集体经营性建设用地入市改革有序展开等。二是农村集体产权制度改革阶段性任务基本完成,初步构建起归属清晰、全能完整、流通流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义集体产权制度,农村集体资产家底基本摸清、集体经济组织成员基本确认、农村集体经济组织基本建立、新型农村集体经济发展迈出新步伐。三是加快培育新型农业经营主体,带动小农户、服务小农户、提升小农户的政策体系初步建立。四是中央财政支农资金规模逐年提升,初步构建起比较完整的农业支持保护体系。五是城乡融合发展体制机制初步建立。农业转移人口市民化成效显著,城乡均等的公共就业创业服务进一步加强,城乡基本公共服务均等化加快推进等。

科学分析当前全面深化农村改革、激发农业农村发展活力面临的主要挑战,是准确把握进一步深化改革着力点的问题导向。农村土地制度改革方面面临的挑战主要是:农户土地权能仍不健全,农户在土地流转、抵押、继承等方面的权益受到限制,土地资源利用效率不高的局面仍未打破,加剧了农村发展的不平衡和不稳定;土地流转机制尚不完善,影响了土地资源的集约化、农业规模化经营和农业生产效率提升;集体经营性建设用地入市政策不够完善,土地增值收益难以惠及农民。农业生产经营方面面临的主要挑战有:一是小农户与现代农业有机衔接仍面临诸多困难,小农户生产难以适应现代农业的市场需求和技术要求,农业社会化服务体系和新型经营主体带动小农户发展机制的不健全也阻碍了现代生产技术和先进经营方式在农业生产中的应用;二是农业科技创新与转化应用机制不够健全,农业科技创新能力不足,科研成果转化率低,农业科技创新与转化应用的激励机制不够健全,制约了农业产业转型升级;三是农户难以合理分享全产业链收益;四是有利于农业的生产要素双向流动机制尚待构建。农村生态环境方面面临的主要挑战有:一是农用地保护投入机制缺位,土地退化问题突出,一些地方草地退化、沙化等问题也日趋严重;二是生产生活污染防治难度大,农业面源污染普遍存在,农村生产生活污染治理难度大,农村环境污染问题日益突出;三是农村水资源短缺,水资源问题成为很多农村地区生活水平提升和农业现代化的主要制约。乡村文化传承创新方面面临的主要挑战体现在:乡村内在文化传承机制缺位,乡村文化传承创新支撑力量存在不足,乡村文化难以在城乡融合发展中发挥积极作用。乡村治理能力方面的主要挑战是:乡村治理人才缺乏,农村公共品供给机制不健全,农民在乡村治理中的主体作用未得到有效发挥,等等。

三、有力有效深化农村改革,激发农业农村发展活力

改革开放是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。实践发展永无止境,改革开放也永无止境。乡村振兴越往前推进,越需要改革增动力、添活力。2024年中央一号文件对强化农村改革创新作出具体部署,要求更加注重改革系统集成,更加注重突出重点,更加注重改革实效,加快完善推进乡村全面振兴体制机制,健全城乡融合发展政策体系,为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化、加快建设农业强国提供动力和制度保障。

深化农村土地制度改革,构建现代农业经营体系,着力激发广大农民内生发展动力,解放和发展农业生产力。一是完善承包地“三权分置”制度,坚持集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,巩固和完善农村基本经营制度。二是深化改革试点,持续推进宅基地权利分置和权能完善,推动建立多元化的农民户有所居保障机制,加强基层宅基地管理服务能力建设,完善闲置农房和闲置宅基地盘活利用政策,建设全国统一的农村宅基地管理信息平台。三是推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价,审慎稳妥推进入市试点,探索健全集体经营性建设用地使用权抵押融资相关制度,探索建立兼顾国家、集体和农民利益的土地增值收益调节机制。四是支持有条件的小农户成长为规模适度的家庭农场,支持家庭农场组建农民合作社,合作社根据需要办企业,着力提升家庭农场和农民合作社生产经营水平,增强服务带动小农户能力,聚焦农业生产关键薄弱环节和小农户,拓展服务领域和模式,带动农户共同迈向现代化。五是适应新质生产力的创新发展特点,加大土地流转价格形成机制、农村集体经营性建设用地入市制度、宅基地“三权分置”有效实现形式等改革力度,盘活、激活闲置的土地资源,提高土地的使用效率,以满足发展新产业、新业态的土地需求。

深化农村集体产权制度改革,促进新型农村集体经济发展,健全农业支持保护制度,提升广大农民自我发展能力,激发加快推进现代农业发展新活力。完善农村集体经济组织法人治理机制、明确集体资产权属归位相关配套政策,加快构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的农村集体经济组织运行机制;强化农村集体资产监督管理,持续推动集体资产监督管理制度化、规范化、信息化;探索多样化的农村集体经济发展路径,引导农村集体经济组织搞活经营服务,拓展发展空间,增加集体收益,实现民富村强;完善价格、补贴、保险“三位一体”政策体系,通过适当提高最低收购价,实施补贴政策,完善农资保供稳价应对机制,扩大完全成本保险和种植收入保险政策实施范围,建立健全主产区利益补偿机制;完善乡村振兴多元化投入机制等举措,加大农业支持保护力度,提高农业支持保护效能,为农业现代化发展提供新动力、激发新活力;加大支持力度,推进设施农业数字化、智慧化改造,以科技支撑推动农业现代化。

聚焦建设宜居宜业和美乡村,建立健全以县域为切入点的城乡融合发展体制机制,统筹新型城镇化和乡村全面振兴,增强县域内城乡融合发展的动力活力。第一,创新民生服务集中保障机制、完善基础设施规划建设机制、健全资源要素优先保障机制,深入实施乡村建设行动,切实提高乡村公共服务便利度、乡村基础设施完备度、人居环境舒适度。第二,深化户籍制度改革,促进农业转移人口全面融入城镇,完善农业转移人口市民化激励政策,切实维护进城落户农民合法权益。第三,坚持因地制宜、分类施策,学习运用“千万工程”经验,完善农村人居环境整治提升工作推进机制,统筹推进加快补齐农村基础设施短板。第四,因地制宜推进城乡学校共同体、紧密型县域医共体、区域性养老服务中心建设,着力推进基本公共服务城乡统筹、服务均等。第五,落实防止返贫监测帮扶机制,研究推动防止返贫帮扶政策和农村低收入人口常态化帮扶政策衔接并轨,确定一批欠发达地区实行常态化帮扶,持续缩小收入差距和发展差距。第六,聚焦提升文明善治水平,探索基层治理的新路径,不断增强群众的安全感和满意度。

始终坚持抓党建促乡村振兴不动摇,不断提升基层党组织干部队伍整体素质,提高基层党组织带动农民增收致富的能力。聚焦增强基层党组织的政治功能和组织功能,完善“党组织+”工作模式,选优配强基层组织负责人,全面提升党组织对农村各项经济社会事务的统一领导,充分发挥党组织落实党的政策、密切联系群众、维护农村稳定的核心作用。不断创新干部队伍培养选拔机制,选好育强镇(街道)、村(社区)班子队伍,吸引各类人才返乡入乡助力乡村振兴,打造服务乡村振兴骨干力量。推动村党组织开展“跨村联建”,探索强村带动、产业拉动、项目牵引等模式,创建党建引领乡村振兴样板片区,打造党建引领、区域统筹、资源整合、优势互补、共建共享的集体经济发展矩阵,形成加快农业农村发展新动力、新活力。(作者:黄承伟,中国乡村振兴发展中心主任、研究员,农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员)

来源:《中国党政干部论坛》2024年第5期
 
 
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